Кризис помогает осознать цену одной из главных экономических реформ путинского времени – реформы межбюджетных отношений, перераспределившей налоговые доходы в пользу федерального бюджета. Еще в 2000 году соотношение поступлений в консолидированный бюджет между центром и регионами составляло примерно 50 на 50, сейчас это практически 70 на 30 в пользу федерального центра.
Суть этой реформы вполне соответствовала общей путинской линии на централизацию власти, поэтому к ней и вопросов особо не было – вроде все логично, центр забирает в свои руки больше контроля и полномочий, значит, должен контролировать большую часть ресурсов. Между тем эта реформа доставляет нам вот уже вторую волну крупных неприятностей, непосредственно связанных с угрозой масштабных социальных потрясений.
Первой серией была монетизация льгот. Когда в начале 2005 года улицы взорвались протестами пенсионеров, мало кто вспоминал, что вообще-то такая масштабная реформа изначально не входила в планы власти в 2000 году и в столь радикальном виде (полная трансформация всех натуральных льгот в денежную форму) не фигурировала ни в одной из правительственных программ. Ее вдруг спонтанно начали осуществлять в 2004 году, нарвавшись на массовые волнения. Почему? Да очень просто: в ходе поспешного перераспределения доходов между федеральным центром и регионами, последовавшим за окончанием первого этапа централизации власти и формированием послушной Госдумы созыва 2003-2007 годов, выяснилось, что у регионов не остается средств для компенсации натуральных льгот гражданам, что входило в их сферу компетенции. Кудрин с регионами делиться налоговыми доходами тогда не стал, предпочтя общефедеральную «сквозную» одномоментную монетизацию всех льгот. Тогда разгоревшийся социальный пожар пришлось погашать многомиллиардными вливаниями, система монетизации льгот толком не отлажена до сих пор и является потенциальной угрозой нестабильности.
Новая волна негативных последствий межбюджетной реформы Кудрина связана с формированием крайне негибкой системы распределения доходов между Москвой и регионами, особо уязвимой в условиях кризиса, подобного нынешнему.
Проблема не только в том, что регионы получают мало денег, но и в том, что в результате реформы им оставили наиболее проблемные для кризисного времени налоги. Сегодня бюджетообразующими для регионов являются налог на прибыль и налог на доходы физлиц, по которым как раз и наблюдается наибольшее падение сборов. Например, даже если принять гипотезу о снижении поступлений по налогу на прибыль в 2009 году на 50%, это означает возникновение дыры в региональных бюджетах только из-за выпадающих доходов по налогу на прибыль в общем объеме 700-800 млрд рублей в год. В целом нефинансируемая дыра в региональных финансах (запланированные расходы, которые сегодня приходится сокращать, плюс дефициты бюджетов) может составить до 1 трлн рублей.
Цифра, похоже, реальная, если взглянуть на объемы секвестирования расходов против ранее запланированного уровня в различных российских регионах – в Санкт-Петербурге примерно на 80 млрд рублей, в Красноярском крае – на 40 млрд, в Самарской области – на 25 млрд и так далее.
Федеральный центр в рамках антикризисных мер предполагает выделение дополнительных денег регионам: 150 млрд рублей в виде дотаций субъектам федерации на обеспечение сбалансированности бюджетов и еще 150 млрд в виде бюджетных кредитов. Однако ясно, что этих денег не хватит для того, чтобы полноценным образом заткнуть общероссийскую дыру в региональных бюджетах.
Между тем появление крупномасштабного массива нефинансируемых региональных бюджетных обязательств чревато для экономики не меньшими проблемами, чем предстоящее сжатие внутреннего потребительского рынка в результате падения доходов населения и проедания сбережений, новая волна потери экспортных доходов и оттока капитала после завершения нынешнего краткосрочного спекулятивного ралли на фондовых и сырьевых площадках, а также проблема «плохих» долгов.
Кстати, о плохих долгах: топ-менеджеры многих банков в частных беседах не скрывают, что одни из основных проблемных клиентов – бизнесы, кредитовавшиеся в расчете на финансирование из региональных бюджетов и теперь не имеющие перспектив его получения.
Регионы будут вынуждены сокращать и финансирование социальных программ (что ударит по потребительскому спросу), закупок и инфраструктурных проектов.
Масштаб этого бюджетного секвестра, скорее всего, превысит дополнительные вливания федерального бюджета, призванные поддержать внутренний спрос за счет госзакупок и госинвестиций.
Спору нет, расходы региональных бюджетов раздуты и их необходимо сокращать. Но одно дело, когда это осуществляется в результате планомерной работы по санации неэффективного госсектора, повышению эффективности госуправления. Другое – когда регионы вынуждены аврально сбрасывать расходы, как балласт, неизбежно выплескивая с водой и ребенка.
Созданная в России в 2004-2008 годах система межбюджетных отношений, таким образом, содержит опасные перекосы, чреватые усугублением негативных последствий экономического кризиса. В кризисное время выяснилось, что доходная база региональных бюджетов оказалась существенно более уязвимой к ухудшению экономической ситуации в стране, серьезно подорвав региональные финансы.
Расчет на федеральное вспомоществование вряд ли справедлив. Невозможно из федерального центра эффективно отрегулировать выделение средств на региональные нужды. Хотя, судя по визиту Путина в Пикалево, власти у нас сегодня делают ставку исключительно на попытки вручную отрегулировать все и вся из московских кабинетов. Российская бюджетная система чрезмерно централизована, это лишает ее необходимой гибкости, снижает эффективность, повышает риски. Да и ресурсы у Москвы, как ни крути, ограничены.
Хотя архитектора межбюджетной реформы последних лет, Алексея Кудрина, многие считают человеком либеральных взглядов, надо сказать, что его действия привели в какой-то степени даже к большей централизации управления в сфере государственных финансов, чем преобразования, осуществленные Путиным в сфере политической.
Нельзя сказать, что это помогло, скажем, лучше контролировать расходы: бюджетная централизация, напротив, сопутствовала резкому росту федеральных расходов как доли от ВВП начиная с 2004 года.
Безусловно, в дальнейшем эту систему придется кардинально менять, и возвращать в регионы значительную долю налоговых поступлений. Не потому, что в регионах деньги расходуют лучше, а потому, что платить за издержки негибкой централизованной системы перераспределения финансовых ресурсов государства приходится чрезмерную цену.